Kommunales Wirtschaftsrecht - Allgemeines

[25.06.2013]

Kommunen im Wirtschaftsleben

Gemeindeordnung gibt rechtlichen Rahmen vor

Einleitung
Kommunen nehmen – ebenso wie jedes andere Rechtssubjekt – am Wirtschaftsleben teil. Beispielsweise kauft eine Kommune Papier oder gibt den Druck des Amtsblatts in Auftrag. Aber auch Rechtsgeschäfte mit einem deutlich größeren finanziellen Volumen und weitergehenden Rechtsfolgen werden von den Kommunen bestritten. So errichten Kommunen Immobilien (z. B. Schulen, Theater) und betreiben Unternehmen (z. B. Wasserver- und Abwasserentsorgung, Abfallentsorgung, ÖPNV oder Wirtschaftsförderung).
Eine solche Teilnahme am Wirtschaftsleben ist zur Erfüllung der kommunalen Aufgaben erforderlich, beinhaltet aber auch Risiken. Um diese Risiken überschaubar zu halten und Schaden von der Kommune zu Lasten ihrer Einwohner und Steuerzahler abzuwenden, hat die Gemeindeordnung einen rechtlichen Rahmen für bestimmte Rechtsgeschäfte geschaffen, den jede Kommune beachten und einhalten muss. Nur wenn diese gesetzlichen Voraussetzungen vorliegen, darf die Kommune ein solches Rechtsgeschäft abschließen.
Darüber hinaus sind Beschlüsse einer Kommune zu bestimmten Rechtsgeschäften oder das Rechtsgeschäft selbst der Rechtsaufsichtsbehörde vorzulegen oder von dieser zu genehmigen. Die Vorlagepflicht bedeutet, dass ein Beschluss der Gemeinde erst dann vollzogen werden darf, wenn die Rechtsaufsichtsbehörde die Gesetzmäßigkeit bestätigt oder den Beschluss nicht innerhalb eines Monats beanstandet hat (§ 119 Abs. 1 SächsGemO). Ein genehmigungspflichtiger Beschluss darf erst vollzogen werden, wenn die Genehmigung erteilt worden ist (§ 119 Abs. 2 SächsGemO). Ein genehmigungspflichtiges Rechtsgeschäft ist bis zur Erteilung der Genehmigung unwirksam (§ 120 Abs. 1 Halbsatz 1 SächsGemO). Wird die Genehmigung unanfechtbar versagt, ist das Rechtsgeschäft nichtig (§ 120 Abs. 1 Halbsatz 1 SächsGemO).
Die Landesdirektion Sachsen ist als untere Rechtsaufsichtsbehörde für die Landkreise und Kreisfreien Städte sowie die kreisübergreifenden Zweckverbände zuständig.

Grundsätze
Für das kommunale Wirtschaftsrecht gelten die allgemeinen Haushaltsgrundsätze des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts sowie der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit gleichermaßen. Hinzu tritt der Grundsatz der Erhaltung des kommunalen Vermögens für die Aufgabenerfüllung. Dieser soll sicherstellen, dass die Kommune Vermögensgegenstände, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigt, nicht veräußert oder das aus Steuergeldern finanzierte Vermögen verschleudert. Das ebenfalls Geltung beanspruchende Territorialprinzip besagt, dass das Handeln einer Kommune grundsätzlich auf das eigene Gebiet beschränkt ist. Eine Betätigung außerhalb des eigenen Hoheitsbereiches ist nur zulässig, wenn die Betätigung einen spezifischen Bezug zur Aufgabenerfüllung hat. Hierfür reicht die bloße Gewinnerzielungsabsicht nicht aus. Auch darf die andere Kommune, in deren Hoheitsgebiet Betätigung stattfinden soll, dem nicht widersprechen.

Prüfungspflicht der Kommune
Den Kommunen im Freistaat Sachsen ist durch Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 82 Abs. 2 SächsVerf das Recht zur kommunalen Selbstverwaltung im Rahmen der Gesetze garantiert. Das bedeutet, dass die Kommune, insbesondere der Gemeinde- oder Stadtrat bzw. der Kreistag, für die Angelegenheiten der Kommune allein zuständig ist. Damit verbunden ist natürlich auch die Verantwortung für das Wohl und Wehe der Kommune.
Bei ihren Entscheidungen hat die Kommune die Einhaltung der Gesetze in eigener Verantwortung zu beachten. Wenn eine Kommune also beispielsweise ein kreditähnliches Rechtsgeschäft zur Sanierung einer Schule abschließen will, muss sie zuvor in eigener Verantwortung prüfen, ob das Vorhaben auf andere Weise günstiger realisiert werden könnte und ob sie die jährlichen Zahlungen leisten kann. Einen Beschluss darf der Gemeinde- oder Stadtrat bzw. der Kreistag erst fassen, wenn er sich umfassende Kenntnis über die Tatsachen und Rechtsfolgen des konkreten Rechtsgeschäftes verschafft hat und von der Einhaltung der gesetzlichen Voraussetzungen auf der Grundlage seiner eigenen Prüfung überzeugt ist. In besonders schwierigen Fällen kann und muss der Gemeinde- oder Stadtrat bzw. der Kreistag für eine ordnungsgemäße Beschlussfassung fachlichen Sachverstand, z. B. im Wege eines Gutachtens, hinzuziehen.

Vorlage- und Genehmigungspflichten
Die Vorlage- und Genehmigungspflichten für bestimmte Rechtsgeschäfte entbinden die Kommune nicht von ihrer eigenen Prüfungspflicht. Für die Entscheidung über ein solches Rechtsgeschäft bleibt die Kommune allein zuständig und verantwortlich. Vorlage- und Genehmigungspflichten für Rechtsgeschäfte, die naturgemäß schwierig und mit besonderen Risiken verbunden sind, sind nur ein zusätzlicher Kontrollmechanismus, um Schaden von der Kommune abzuwenden und die dauerhafte Aufgabenerfüllung in der Kommune zu sichern. Die Rechtsaufsichtsbehörde prüft dabei nicht die Zweckmäßigkeit des Rechtsgeschäfts, sondern nur die Rechtmäßigkeit der kommunalen Entscheidung, also ob die Kommune die Voraussetzung der Sächsischen Gemeindeordnung für das konkrete Rechtsgeschäft beachtet und eingehalten hat.